Breves Considerações sobre Plano Anual de Contratações

O que muda com a edição da Instrução Normativa 01/19 nas contratações públicas?

* Por Juliana Miky Uehara.

 

É corrente a afirmação de que “a criação do Estado Democrático só tem sentido se a atuação de seus agentes estiver voltada para servir a sociedade”.[1] Apesar disto, dados apontam elevado grau de despreparo dos agentes públicos para implementar medidas de governança voltadas a executar satisfatoriamente esse mister. A assertiva pauta-se nas informações, colhidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que revelam que os principais pilares da governança pública se encontram em estágios bastante iniciais; confira-se aqueles que guardam maior pertinência com o estudo proposto:

2.1. Liderança

62. A Figura 6 apresenta a distribuição das organizações por estágio de capacidade no componente ‘Liderança’.

63. Com base nos dados declarados e na forma de cálculo exposta no item 57, quase três quartos (72,9%) das organizações encontram-se em estágio de capacidade inicial em ‘Liderança’. Esse resultado sugere que a alta administração da maioria das organizações não se responsabiliza ou se responsabiliza de forma inadequada pelos instrumentos de governança das aquisições, comprometendo a avaliação, o direcionamento e a monitoração da gestão das aquisições.

(...)

2.1.1. Deficiências na seleção dos ocupantes das funções-chave

65. A gestão de pessoas por competências é diretriz na APF, tanto no poder executivo (Decreto 5.707/2006, art. 1º, III e art. 5º, III) quanto no poder judiciário (Lei 11.416/2010, art. 10 c/c art. 1º do anexo III da portaria conjunta STF/CNJ/STJ/CJF/TST/CSJT/STM/TJDFT 3/2007).

66. De acordo com as respostas à questão A.1, 60% das organizações declararam não selecionar os ocupantes das funções-chave na área das aquisições por meio de processo formal, transparente e baseado em competências. Esse tema já havia sido abordado de forma mais ampla no levantamento de governança de pessoas, que identificou (item 2.1.3 daquele relatório) que apenas 34% das organizações da APF declararam publicar modelo de competências como base para a gestão de pessoas, condição necessária para que se proceda a alocação de pessoas com base em competências.

67. Em especial nas organizações que declararam que a função de aquisição é crítica para a prestação dos serviços aos cidadãos (ver Figura 1), a atribuição de encargo em funções-chave nos processos ligados às aquisições a pessoas sem as competências necessárias constitui-se em risco que deve ser gerido.

68. Informações adicionais foram coletadas sobre o principal dirigente responsável pelas aquisições, assim considerada a pessoa que recebe delegação da alta administração para planejar, coordenar, supervisionar e controlar as aquisições da organização. Por exemplo, nos ministérios, pode ser o subsecretário de planejamento, orçamento e gestão (ou equivalente), enquanto nos tribunais do poder judiciário pode ser o secretário de administração e finanças (ou equivalente).

69. De acordo com os dados informados nas questões A.4, A.5 e A.6, tem-se o que segue:

69.1. em 80% das organizações, o principal dirigente responsável pelas aquisições não foi selecionado por meio de processo transparente e formalizado que teve como base a avaliação de competências;

69.2. 39% desses dirigentes não participou de qualquer ação para desenvolvimento de competências na área nos últimos dois anos;

69.3. 5% desses dirigentes estão na posição há mais de dez anos;

69.4. 12% das organizações tiveram cinco ou mais pessoas distintas nessa posição nos últimos cinco anos.

70. Os dados acima sugerem riscos que impactam os processos ligados à aquisição, haja visto tratar-se, em princípio, da mais alta liderança dedicada exclusivamente às aquisições.

71. Registre-se que, mais importante que a formalização do processo de escolha das pessoas para a ocupação dos cargos, é que esta escolha se dê em função das competências necessárias para a execução dos encargos.

(...)

78. Dados da questão A.7 e seus subitens informam que, das 281 organizações que informaram adotar código de ética, 102 não promoveram qualquer ação de disseminação, capacitação ou treinamento sobre as normas contidas no código de ética nos últimos dois anos. Das 179 organizações que promoveram alguma ação, 150 instituíram comissão de ética, sendo que somente 112 dessas comissões produziram alguma manifestação nos últimos dois anos. Assim, pode-se considerar que, apesar de 75% das organizações declararem adotar código de ética, apenas 30% das organizações (112) declararam possuir evidências de que esse controle interno pode estar efetivamente implantado.

79. Conforme ressaltado no relatório que fundamentou o Acórdão 3.023/2013-Plenário:

66. Agir no interesse público requer forte comprometimento com integridade e valores éticos, de modo que a sociedade confie que os recursos públicos estejam sendo geridos no seu exclusivo interesse. Para isso, é essencial que as organizações públicas demonstrem estar sempre agindo estritamente no interesse público, assim como estabeleçam mecanismos para encorajar e reforçar esse comprometimento em todos os níveis (IFAC, 2013).

67. Nesse sentido, é prática-chave adotar código de ética que estabeleça valores e elevados padrões de comportamento, aplicáveis tanto aos membros da alta administração quanto às demais pessoas da organização (IFAC, 2001). Estratégias de comunicação e treinamento devem ser definidas, com o intuito de promover a disseminação e internalização dos valores e padrões estabelecidos. Também é importante haver supervisão e sanção para evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciem as decisões e as ações dos agentes públicos.

68 Ressalte-se que comportamentos, reais ou percebidos, em conflito com o interesse público podem causar severo impacto na credibilidade da organização, entre outras consequências, como:

. redução da capacidade de atrair e manter uma força de trabalho efetiva;

. redução da capacidade de cumprir suas metas, em função do tempo demandado para lidar com problemas de conduta; e

. indução de corrupção e descumprimento de normas.

(...)

2.1.4. Deficiências na liderança organizacional

(...)

82. Sobre o tema, segundo as respostas à questão A.9, temos que:

82.1. 52% não estabeleceram objetivos para a gestão das aquisições;

82.2. 72% não estabeleceram pelo menos um indicador para cada objetivo da gestão das aquisições;

82.3. 72% não estabeleceram metas de desempenho para os objetivos da gestão das aquisições;

82.4.       90% não estabeleceram mecanismos de gestão dos riscos relacionados aos objetivos;

82.5. 78% não estabeleceram mecanismos de controle do cumprimento das metas da gestão das aquisições;

82.6. 58% não aprovaram plano de auditoria contemplando trabalhos de avaliação de controles internos na área de aquisições;

82.7. 53% não avaliam os resultados das atividades de controle e dos trabalhos de auditoria na área de aquisições e garantem que sejam adotadas as providências cabíveis.

83. Esta questão trata de aspectos que estão na essência da governança das aquisições, quais sejam, o direcionamento, por meio do estabelecimento de objetivos, indicadores e metas para a gestão das aquisições; e o controle, por meio do sistema de gestão de riscos e da auditoria interna.

84. Registre-se que os objetivos das aquisições não podem ser concebidos de forma autônoma, mas, sim, alinhados aos objetivos da organização, uma vez que as aquisições são meios para a implementação das políticas públicas, razão da existência das organizações públicas.

85. Mais ainda, ampliando a visão em nível governamental, tem-se que as políticas de governo devem ter seus objetivos definidos (o que é feito em nível de governança de políticas públicas, que é outra perspectiva da governança), e esses objetivos são as diretrizes para a construção dos objetivos das organizações públicas, que, por sua vez, são as diretrizes para a construção dos objetivos para a gestão das aquisições.

(...)

Figura 7. Capacidade em Estratégia

91. Com base nos dados declarados e na forma de cálculo exposta no item 57, cerca da metade (51,1%) das organizações encontram-se em estágio de capacidade inicial em ‘Estratégia’. Esse resultado indica que praticamente metade da alta administração não estabelecem ou estabelecem de forma inadequada diretrizes que devem ser seguidas pela gestão para o alcance dos objetivos definidos.

(...)

2.2.1. Deficiências no estabelecimento de diretrizes para as aquisições

93. Pela observação da Figura 8, que apresenta o percentual de organizações que declararam aprovar e publicar diretrizes para a gestão das aquisições (questão B.1), observa-se que o estabelecimento de diretrizes não é uma prática frequente na amostra pesquisada.

94. Uma estratégia de terceirização contempla a definição de diretrizes que antecedem as contratações de serviço como um todo, abarcando, por exemplo, aspectos como o escopo das atividades a serem terceirizadas, o tipo e o número de prestadores de serviço que poderão vir a ser contratados e o modelo de execução do objeto que deve ser utilizado em cada tipo de contrato (e.g., com ou sem cessão de mão-de-obra).

95. As diretrizes de uma política de compras, por sua vez, podem direcionar, por exemplo, aspectos como centralização ou descentralização das compras, o tipo e número de fornecedores que poderão vir a ser contratados, preferência por modelos de execução do objeto (por exemplo, equipamentos de TI, sempre que possível, devem ser adquiridos em conjunto com serviços de suporte de 3º nível), durabilidade esperada dos bens (por exemplo, copiadoras têm vida útil, na organização, de quatro anos) e diretrizes sobre padronização.

(...)

Figura 9 - Estabelecimento de competências, atribuições e responsabilidades

107. Um primeiro aspecto que causa estranheza é que 24% das organizações declararam que não implantaram o controle mais básico de segregação de funções, que consiste em definir competências, atribuições e responsabilidades das áreas e dos cargos efetivos e comissionados dentro do setor de aquisições (questão B.2).

108. Já em 38% das organizações, os normativos internos não estabelecem as competências, atribuições e responsabilidades, quanto às aquisições, da autoridade máxima da organização, responsável maior pela execução do orçamento da organização (questão B.3). Registre-se que não é esperado que ocorra a execução de procedimentos operacionais por parte da alta administração das organizações, mas que haja definição, pelo menos, quanto à responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições.

(...)

204. Faz-se necessário, portanto, que a alta administração das organizações públicas estabeleça uma estrutura de controles internos para suas organizações, consistindo em um conjunto de atividades de controle que deve ser executado pelos gestores nos diversos níveis da organização, e que pode ou não estar acompanhado da criação de uma unidade organizacional (setor dentro da organização) encarregado dessas atividades, o que é conhecido na iniciativa privada por setor de compliance (o termo é originário do verbo, em inglês, to comply, e significa estar em conformidade com regras, normas e procedimentos).

205. Relevante relembrar que as atividades de controle, conforme já foi mencionado no item 0 deste relatório, são de responsabilidade dos donos dos processos de negócio, não sendo, portanto, atividades da unidade de auditoria interna, a qual tem como um de seus objetivos avaliar a eficácia dos controles internos implantados pelos gestores.

206. A título de exemplo, o modelo Coso (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) apresenta as seguintes atividades de controle passíveis de implantação para mitigação de riscos nos processos de negócio: aprovação, autorização, verificação, reconciliação e revisão do desempenho operacional, da segurança dos bens e da segregação de funções.

109. Com respeito à delegação de competência para autorização de contratações (questões B.4, B.5 e seus subitens), temos o que segue:

114.1. 50% das organizações possuem política de delegação de competência para autorização de contratações em atividades de custeio, sendo que, dessas, apenas 36% realizaram avaliação de necessidades e riscos antes de fazê-lo, e apenas 55% estabeleceram controles internos para monitorar os atos delegados;

114.2. 40% das organizações possuem política de delegação de competência para autorização de contratações em atividades de investimento, sendo que, dessas, apenas 38% realizaram avaliação de necessidades e riscos antes de fazê-lo, e apenas 60% estabeleceram controles internos para monitorar os atos delegados.

110. Segundo o documento Governance in the public sector: a governing body perspective (Ifac 2001):

• 081 Para garantir que a direção e o controle da organização estão firmemente nas suas mãos, o corpo governante das organizações públicas deve estabelecer e manter um esquema atualizado de delegação e reservas de poderes que incluem um escalonamento formal daqueles problemas cuja decisão foi especificamente reservada para uma decisão colegiada do corpo governante (tradução livre)

111. A ausência no estabelecimento das competências, atribuições e responsabilidades, ou deficiências nesse estabelecimento, contribuem para riscos que levam à ineficiência da máquina administrativa, ou tomada de decisões por agente que não disponha de todas informações necessárias para tanto, motivo pelo qual se propõe recomendar à SLTI/MP que oriente às organizações sob sua jurisdição acerca da necessidade de avaliar se os normativos internos estabelecem (item 2.2.2):

111.1. definição da estrutura organizacional da área de aquisições, e as competências, atribuições e responsabilidades das áreas e dos cargos efetivos e comissionados, de forma a atender os objetivos a ela designados;

111.2. competências, atribuições e responsabilidades, com respeito às aquisições, da autoridade máxima da organização, nesses incluídos, mas não limitados, a responsabilidade pelo estabelecimento de políticas e procedimentos de controles internos necessários para mitigar os riscos nas aquisições;

111.3. política de delegação e reserva de competência para autorização de todos os tipos de contratações (atividades de custeio ou de investimento), que deve ser elaborada após a avaliação das necessidades e riscos da organização, e acompanhada do estabelecimento de controles internos para monitorar os atos delegados.

Figura 10 - Decisões acerca da priorização das aquisições

115. Em outro eixo de análise, segundo as respostas à questão B.7, 65% das organizações não possuem um corpo colegiado (ex. comitê, conselho) responsável por auxiliá-las nas decisões relativas às aquisições.

116. Com relação às decisões sobre a priorização das aquisições, a Figura 10 mostra que mais de 75% das organizações declararam que a alta administração toma tais decisões com apoio da área de aquisições como instância consultiva (questão D.3), portanto, sem ouvir os diversos setores da organização.

117. A finalidade do estabelecimento de comitês internos é facilitar o alinhamento dos gestores das diversas áreas quanto a assuntos complexos, com vistas a evitar conflitos e obter decisões que maximizem os resultados da organização como um todo.

118. As contratações devem ser vistas como meios para atingir os objetivos estratégicos das organizações. [2]

Causa assombro perceber que em 80% das instituições federais pesquisadas, os ocupantes de cargos que desempenham funções-chaves em matéria de aquisições públicas, não foram selecionados mediante processo transparente que tivesse como base a avaliação de aptidões para exercer a função. E, ainda, que 39% dos selecionados não participou de qualquer ação para desenvolver competências nesta área.

De acordo com o TCU, “os dados acima sugerem riscos que impactam os processos ligados à aquisição, haja vista tratar-se, em princípio, da mais alta liderança dedicada exclusivamente às aquisições”.[3]

Fatos dessa natureza explicam porque mais da metade das instituições pesquisadas não estabelecem objetivos, metas de desempenho ou qualquer mecanismo de gestão das aquisições.

Com vistas a modificar significativamente este cenário, o TCU empreendeu uma sequência de admoestações, que parecem ter sido acolhidas pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG) (que atualmente integra Ministério da Economia), que culminaram na edição da Instrução Normativa 05/2017 e, mais recentemente, na publicação da Instrução Normativa 01/2019 ME.

Este último diploma normativo prescreve uma série de ações voltadas a avaliar, direcionar e monitorar as contratações públicas; é visível a distribuição estratégica de funções entre os setores requisitantes e de licitação, a existência de instrumentos que forçam o planejamento das contratações, além de estipular prazos para tanto, observe-se:

Art. 2°. Cada Unidade de Administração de Serviços Gerais - UASG deverá elaborar anualmente o respectivo PAC, contendo todos os itens que pretende contratar no exercício subsequente.

 

Art. 5°. O setor requisitante, ao incluir um item no respectivo PAC, deverá informar:

I - o tipo de item, o respectivo código, de acordo com os Sistemas de Catalogação de Material ou de Serviços;

II - a unidade de fornecimento do item;

III - quantidade a ser adquirida ou contratada;

IV - descrição sucinta do objeto;

V - justificativa para a aquisição ou contratação;

VI - estimativa preliminar do valor;

VII - o grau de prioridade da compra ou contratação;

VIII - a data desejada para a compra ou contratação; e

IX - se há vinculação ou dependência com a contratação de outro item para sua execução, visando a determinar a sequência em que os respectivos procedimentos licitatórios serão realizados.

 

Art. 6º. O setor de licitações deverá analisar as demandas encaminhadas pelos setores requisitantes promovendo diligências necessárias para:

I - agregação, sempre que possível, de demandas referentes a objetos de mesma natureza;

II -  adequação e consolidação do PAC; e

III -  construção do calendário de licitação, observado o inciso VIII e IX do art. 5º.

 

Art. 7º.  Até o dia 1° de abril do ano de elaboração do PAC, os setores requisitantes deverão incluir, no sistema PGC, acompanhadas das informações constantes no art. 5º, as contratações que pretendem realizar ou prorrogar, na forma do art. 57 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, no exercício subsequente e encaminhar ao setor de licitações.

 

Art. 8º. Durante o período de 1º de janeiro a 15 de abril do ano de elaboração do PAC, o setor de licitações deverá analisar as demandas encaminhadas pelos setores requisitantes, consoante disposto no art. 6º, e, se de acordo, enviá-las para aprovação da autoridade máxima do órgão ou entidade ao qual integra ou a quem esta delegar.

§1°.  Até o dia 30 de abril do ano de sua elaboração, o PAC deverá ser aprovado pela autoridade máxima de que trata o caput e enviado ao Ministério da Economia por meio do Sistema PGC.

§2°.  A autoridade máxima poderá reprovar itens constantes do PAC ou, se necessário, devolvê-los para o setor de licitações realizar adequações, observada a data limite de aprovação e envio definida no § 1°.

§3°. O relatório do PAC, na forma simplificada, deverá ser divulgado no sítio eletrônico do órgão ou entidade ao qual se vincular a UASG, em até quinze dias corridos após a sua aprovação.

§4°. O Ministério da Economia poderá disponibilizar no Portal de Compras Governamentais as informações registradas no Sistema PGC por meio de dados estruturados em painel gerencial (sem grifos no original).

Em síntese, o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações, instituído pela IN 01/2019 ME, tem por finalidade racionalizar o planejamento das contratações públicas, mediante o uso de ferramentas que permitam a elaboração de estratégias voltadas a alinhar as contratações aos objetivos da Entidade, além de articulá-las com os recursos orçamentários disponíveis.

O indigitado sistema, não passa de uma ferramenta informatizada por meio da qual a Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional deverá planejar anualmente todas as suas contratações; excluídas desse raciocínio as hipóteses de itens classificados como sigilosos, pela Lei 12.527/2011 ou abrangidos pelas demais hipóteses de sigilo, conforme dispõe o art. 14 da IN 01/2019 ME.

De acordo com a sistemática proposta pela IN 01/2019 ME, o processo de planejamento da contratação iniciar-se-á no ano que lhe seja imediatamente anterior e será composto por etapas interdependentes. O procedimento inicia-se com o documento de formalização de demanda e dele se seguirá o dever de consolidar, agregar e adequar a solicitação, ultimando-se com isso, obter um calendário de licitações.

O documento de formalização de demanda dispensa maiores considerações, já que se trata de descritivo bastante simples e objetivo, cujo preenchimento incumbe ao setor requisitante que, dentre outras coisas, deverá descrever simplificadamente o objeto, informar os valores unitários e a data desejada para contratação, analisar se haverá ou não vinculação ou dependência da contratação com outro item, etc.

Ultrapassada essa etapa caberá ao setor de licitações agregar, adequar e consolidar as informações obtidas e, a partir disto, elaborar um calendário de licitações. 

Feito isto, o setor de licitações deverá, até o dia 15 de abril, registrar no Plano Anual as demandas encaminhadas pelas áreas requisitantes e enviar à autoridade máxima para aprovação (ou a quem ela delegar), a qual terá até o dia 30 de abril para aprovar todos os itens e enviar ao ME.[4]

Superada mais essa fase, caberá a Administração, no período compreendido entre o dia 1° a 30 de setembro e do dia 16 a 30 de novembro, complementar as informações enviadas de modo simplificado.

Com vistas a melhor visualizar o procedimento proposto, confira-se o quadro sinóptico:

 

 

Revela-se importante destacar que, a despeito da rigidez dos prazos prescritos, o art. 11 da IN 01/2019 ME admite que o Plano Anual de Contratações seja alterado durante a execução, notadamente quando não for possível prever, total ou parcialmente, a necessidade da contratação quando da elaboração do plano ou quando houver mudança na necessidade da contratação. As modificações havidas durante a execução do plano anual, seja para inclusão de novos itens ou redimensionamento de itens já existentes, demandam a elaboração de justificativas evidenciando os fatos ensejadores da pretendida alteração.

Não é preciso sequer destacar que o enfoque que se deu à fase de planejamento é bastante significativo e diferente de outrora (em que o dever de planejar era, essencialmente, pautado por processos discricionários); esse novo contexto normativo, preocupou-se em estremar os atos e os atores a praticá-los, numa tentativa de mitigar os efeitos provenientes da ausência de delegação e delimitação de competências (mencionada no acordão supracitado), afinal, não é preciso o TCU realizar uma pesquisa para que se possa constatar que a Administração desordenada é sinônimo de degeneração e ruína.

 

*Juliana Miky Uehara é advogada, consultora jurídica no Grupo Negócios Públicos e membro do corpo editorial da revista LICICON.

 

[1] NARDES, João Augusto Ribeiro; ALTONIAN, Cláudio Sarian; VIEIRA, Luis Afonso Gomes. Governança Pública: o desafio do Brasil. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p.175.

[2] TCU. Acórdão 2.622/15 – Plenário.

[3] Idem.

[4] Idem.

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